La legislación reciente que garantiza la devolución de los aportes al Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) a los trabajadores que contribuyeron entre 1979 y 1998 representa un acto de justicia social largamente esperado. Sin embargo, su ejecución presenta complejos desafíos de administración financiera y seguridad jurídica. Este artículo analiza el marco legal de la devolución y se centra en la información útil y poco conocida para el público: el proceso de acreditación de la deuda individual y la limitación de los montos iniciales de pago establecida por la ley. Se argumenta que la eficacia del proceso depende de la capacidad de la Comisión Ad Hoc para resolver la asimetría de información y evitar la revictimización administrativa de los aportantes, garantizando la sostenibilidad financiera de la devolución.
1. Introducción
El FONAVI, creado en 1979, fue un fondo que buscaba financiar la construcción de viviendas, sustentado en aportes obligatorios de empleadores y trabajadores. Tras su desactivación en 1998, se generó una deuda del Estado con millones de ex-aportantes, cuyo monto final ha sido objeto de debate judicial y legislativo durante décadas.
La reciente normativa que busca culminar este proceso no solo zanja una controversia social, sino que obliga al Estado a ejecutar una operación de ingeniería financiera y administrativa de gran envergadura. El objetivo de este análisis es desglosar los pasos fundamentales que el ciudadano debe comprender para efectivizar su derecho, destacando los aspectos legales que determinan cuánto y cómo se pagará.
2. Marco Legal y el Reconocimiento de la Deuda
La base para la devolución es el reconocimiento de que los aportes tienen carácter retributivo, es decir, que deben ser devueltos al trabajador.
2.1. El Rol de la Comisión Ad Hoc
La Comisión Ad Hoc (creada por ley) es el órgano administrativo responsable de la ejecución de la devolución. Su misión crucial no es solo establecer el cronograma de pagos, sino también determinar el monto individualizado de la devolución.
Información útil y poco conocida: La ley establece un índice de actualización para los aportes, lo que significa que la devolución debe considerar la inflación y el tiempo transcurrido, corrigiendo el valor nominal original del dinero. El reto técnico de la Comisión es aplicar este índice de forma transparente para generar el Certificado de Reconocimiento de Aportes y Derechos (CERAD), que es el documento que acredita la deuda.
3. Análisis de la Ejecución: Acreditación y Limitación de Pago
La principal fuente de incertidumbre para el público es qué documentos son válidos para acreditar su historial y cuánto recibirán inicialmente.
3.1. Los Pasos para la Acreditación
La Comisión enfrenta una asimetría de información, ya que muchas empresas de la época no conservaron registros detallados. Los aportantes deben presentar la siguiente documentación para generar su CERAD:
- Documentación Primaria: Boletas de pago (única prueba directa de descuento).
- Documentación Sustitutoria (Información útil): En ausencia de boletas, se aceptan certificados de trabajo que acrediten el periodo laboral, declaraciones juradas del empleador o ex-empleador, o la información disponible en las bases de datos de la ONP (Oficina de Normalización Previsional) y SUNAT (Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria).
La declaración jurada se ha convertido en un mecanismo fundamental para sortear la falta de documentación, aunque esto introduce riesgos de litigio posterior.
3.2. El Límite Legal al Primer Desembolso
La ley establece que, si bien la deuda total es reconocida, la devolución se realiza de forma escalonada y priorizada.
Información útil y poco conocida: La norma prevé un monto inicial de devolución limitado. Esto significa que los primeros pagos que reciben los ex-aportantes son pagos a cuenta sobre el total de su deuda. Esta medida es necesaria para gestionar la liquidez del Estado y no desfinanciar otros servicios públicos críticos. El cronograma completo y las posteriores cuotas de pago están sujetos a la disponibilidad de recursos que la Comisión logre monetizar.
4. Discusión: La Seguridad Jurídica y la Sostenibilidad
La devolución del FONAVI es un caso de estudio sobre cómo la administración pública maneja una deuda social de largo plazo.
4.1. Desafíos Administrativos y Revictimización
El mayor riesgo es la revictimización administrativa: obligar a los ex-aportantes, muchos de ellos adultos mayores, a realizar trámites engorrosos, prolongados o insuficientemente informados para acreditar su deuda. La Comisión debe garantizar que el uso de la tecnología y la coordinación interinstitucional (con SUNAT y ONP) simplifiquen el proceso y no dependan enteramente de la documentación física en manos del ciudadano.
4.2. La Sostenibilidad Financiera
La sostenibilidad de la devolución depende de las fuentes de financiamiento. La ley ha previsto diversas fuentes, pero su disponibilidad no es inmediata. La limitación del primer desembolso es una medida de prudencia fiscal que prioriza el inicio del pago masivo por sobre el pago total e inmediato, asegurando que el proceso sea duradero y no colapse por falta de liquidez.
5. Conclusión
La ley de devolución del FONAVI es un acto de justicia social que reafirma el derecho previsional de los trabajadores. El éxito del proceso, sin embargo, depende de la transparencia en el cálculo de la deuda actualizada (CERAD) y de la eficacia administrativa para recibir la documentación sustitutoria.
La información más útil para el público peruano es doble: (1) no es indispensable poseer las boletas de pago, pues existen vías sustitutorias como las declaraciones juradas, y (2) los primeros pagos son pagos a cuenta limitados, lo cual es un mecanismo de gestión financiera para garantizar la sostenibilidad del pago a largo plazo a la totalidad de los 1.6 a 2 millones de aportantes.
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